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Doctrina

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Código Unívoco
1321
Revista
Civil y Comercial
Número
313
Título
Prescripción adquisitiva administrativa
Autor
Miguel Ángel Salvay
Texto

Sumario: 1. Introducción. 2. Fundamentos de las leyes. 3. Aspecto civil de la prescripción adquisitiva administrativa. Analogía. 4. La prescripción adquisitiva en los municipios de la provincia de Córdoba. 5. La aplicación de la ley en la órbita municipal. 6. La reglamentación de la ley a nivel local. El departamento ejecutivo. 7. El procedimiento propiamente dicho. La administración municipal. Trámite y requisitos. 7.1. La manifestación legislativa. 7.2. Antecedente de la posesión. 7.2.1. La posesión. 7.2.2. Informes. Otros medios probatorios de organismos de la Administración. 7.3. Determinación del inmueble. Plano de mensura. 7.4. Notificación. Publicidad. 7.5. Dictamen jurídico. 7.6. Declaración de la prescripción. 7.7. Escritura pública. Inscripción registral. 7.8. El control registral. La vía judicial. 8. La constitucionalidad de la ley. 9. La aplicación de la ley en las comunas de la provincia de Córdoba.



1. Introducción

El instituto de usucapión administrativa o prescripción administrativa, reconoce como antecedente la Ley 20.396 -sancionada el 17/05/1973-. Esta ley se trasladó a las provincias mediante la Ley 21.477 -del año 1976- primero, y luego con la Ley 24.320 -en el año 1994- sumó a los municipios.

La normativa respondió a la intensión de solucionar la situación de incertidumbre respeto de bienes que poseía el Estado pero que carecían de título formal.

Se trata de una herramienta de regularización dominial, que permite al Estado en sus tres niveles, regularizar aquellos Títulos que a pesar del transcurso del tiempo (más de 20 años) no están saneados; es decir, bienes adquiridos por el Estado por medio de posesión sin justo título, y que en virtud de ello no se encuentran registrados a nombre del Estado. Esta falta de registración, impide al Estado Nacional, Provincial o Municipal invertir fondos sobre los inmuebles con el fin de mejorar la salud, educación, seguridad, infraestructura, servicios públicos, crear planes de viviendas, edilicios, etc.

En consecuencia, las leyes mencionadas son una herramienta importante que permite incorporar terrenos al dominio del Estado en sus tres niveles, Nacional, Provincial y Municipal a fin de que se pueda disponer de ellos adoptando medidas efectivas tendientes a satisfacer el interés público.

Esta ley, no solo permite el saneamiento dominial de donde se emplazan edificios públicos, sino también la regularización de tierras ociosas o abandonadas sobre la que los Municipios y Provincias ejercen derechos posesorios.

Ante las actuales e inminentes amenazas de usurpaciones, sumadas a las ya existentes en terreros público y privados de toda la provincia de Córdoba, la aplicación y puesta en práctica del presente instituto, se convierte en una herramienta útil y capaz de dar solución al problema habitacional de nuestro territorio provincial.

Por ello, es necesario determinar y poner en práctica un procedimiento con un funcionamiento efectivo, que permita compensar las prerrogativas estatales con las garantías de los particulares, cuya vigencia hace al equilibrio que debe existir entre la autoridad y la libertad. Es necesaria la instrumentación de un cuadro de garantías que impida el desborde de la Administración en ejercicio de su poder público, evitando los perjuicios al patrimonio de los particulares o, que de un modo u otro, se afecten sus derechos fundamentales.

Es imprescindible que el procedimiento administrativo mediante el cual se aplique este instituto garantice el adecuado equilibrio entre la eficacia de la actuación administrativa y la imprescindible salvaguarda de los derechos de las personas.



2. Fundamentos de las leyes

La Ley 24.477 mediante la cual se le dio la facultad a las provincias argentinas de aplicar el instituto de la prescripción adquisitiva administrativa, hoy vigente, fue sancionada y promulgada el 17 de diciembre del año 1976 durante el gobierno de facto (integrado por una junta militar compuesta por las 3 fuerzas armadas (la armada, el ejército y la fuerza aérea). La junta militar disolvió el Congreso, y en su lugar creó la Comisión de Asesoramiento Legislativo (CAL), compuesta por nueve oficiales superiores (3 de cada fuerza), la cual quedó encargada de la sanción de los decretos/leyes.

Por estos motivos, técnicamente es un decreto/ley, que como tal, no cuenta con debates parlamentarios, solo existen los motivos que llevaron a dictarla, brindados por el Sr. Albano Eduardo Harguindeguy general del ejército argentino y ministro del interior de ese entonces, que esgrimió “Tengo el honor de elevar a la consideración de V.E. un proyecto de ley por el cual se establece la facultad de los poderes ejecutivos de las provincias para declarar la usucapión producida a favor del respectivo Estado Provincial, con sujeción a las mismas condiciones en que la Ley 20.396 autorizó al Poder Ejecutivo Nacional para hacer declaraciones de esa naturaleza con relación a inmuebles poseídos por el Estado Nacional. Como se dijo en el mensaje de elevación de la Ley 20.396, el hecho de la usucapión confiere un título jurídico inobjetable. Lo que aún falta, después de acaecido ese hecho, es dar al título una forma que lo haga susceptible de inscripción en los registros inmobiliarios. Si bien la forma corriente de declarar la usucapión consiste en una resolución judicial, la naturaleza de tal declaración no descarta la posibilidad de realizarla por vía administrativa, mientras no se trate de resolver una contienda entre partes, caso en la cual, sin duda, la usucapión solo podría ser declarada judicialmente. El medio que con la Ley proyectada se proporciona a los gobiernos provinciales para producir documentos registrables, servirá para atender a situaciones de emergencia como la que motivó la sanción de la Ley 20.396, en la que el interés público comprometido no permitía disponer del tiempo necesario para realizar en cada caso los trámites judiciales en la forma establecida en la ley 14.159. Dios guarde a Vuestra Excelencia.” (Boletín Oficial de la República Argentina, 1976).

Posteriormente, el 11 de mayo del año 1994 se sancionó la Ley 24.320, mediante la cual se incorporó a los municipios de la República Argentina al régimen de la Ley 21.477, dándole la posibilidad de utilizar la prescripción adquisitiva administrativa dentro de su competencia.

Esta Ley, surgió como corolario de la reforma constitucional de 1994, “que perfiló y creó bases del nuevo Derecho Administrativo sobre pilares más democrático y participativos” (Balbin, 2011).

Teniendo en miras el informe tratado en comisión en la Cámara de Diputados de la Nación Argentina, los fundamentos que arribaron para la sanción de este ley son: en primer lugar, que la Ley 20.396 estableció un trámite administrativo especial para la regulación de los títulos jurídicos de los inmuebles del dominio privado del Estado nacional, que este detentara con los recaudos de las prescripción adquisitiva del art. 4015 del Código Civil. Que de esa manera se evitaba el procedimiento judicial que tornaba dificultoso el saneamiento de los títulos, fundado en que al ser el titular de la pretensión de usucapir el propio Estado nacional, merecía esa excepción, pues los inmuebles referidos se encontraban afectados a una fusión comunitaria, en beneficio de la sociedad toda. Posteriormente por la Ley 21.477 se extendió dicho beneficio a favor de los Estados provinciales, y en la Ley 24.320 se incorpora a los municipios con las mismas condiciones en que se encuentran los Estados provinciales. La necesidad de incorporar a los municipios se fundamentó en el interés público comprometido y la finalidad de bien común, a la que se encuentran abocados dichos inmuebles en la órbita municipal, teniendo en cuenta las múltiples peticiones formuladas por muchísimos municipios y comunas en todo el país, motivos que justificaron plenamente el proyecto (diario de sesiones de la Cámara de Diputados de la República Argentina, 1993).



3. Aspecto civil de la prescripción adquisitiva administrativa. Analogía

La ley ampara el dominio de inmuebles que hubieran adquirido o adquieren los Estados provinciales y municipales por el modo establecido en el art. 4015 del Código Civil. Remite y aplica normas del Código Civil al procedimiento administrativo de prescripción adquisitiva. Esta remisión se da en el art. 1 de la Ley 21477 y su modificatoria Ley 24320: “El dominio de inmuebles que hubieren adquirido o adquieran los estados provinciales y las municipalidades por el modo establecido en el art. 4015 del Código Civil, será documentado e inscripto como se determina en el artículo siguiente”.

Es decir, mediante la analogía, se integra el orden jurídico administrativo. Se sustenta que este orden jurídico administrativo muchas veces se integra con normas administrativas análogas o incluso con principios generales del derecho que pueden encontrarse en la Constitución o en el Código Civil (Sesin, 2014), considerando al sistema jurídico como un todo integrado. Frente a una laguna o vacío normativo en el derecho administrativo, es viable indagar en las soluciones que aporta el derecho civil aunque –y esto es clave– estas no serán trasladables sin más o de manera directa sino que deberá hacérselo a través de la técnica de la analógica (Silva Tomayo, 2015).

En relación a lo manifestado precedentemente, la prescripción adquisitiva “administrativa” recurre al derecho civil. Si bien solo hace referencia al artículo 4015 del antiguo Código Civil que dice: “Prescribe también la propiedad de cosas inmuebles y demás derechos reales por la posesión continua de veinte años, con ánimo de tener la cosas para sí, sin necesidad de título y buena fe por parte del poseedor, salvo lo dispuesto respecto a las servidumbres pera cuya prescripción se necesita título”, también son de aplicación al instituto bajo examen, los artículos 3947 y 3948 del texto normativo civil, como también así los artículos 1897 y 1899 cc.y sig. del nuevo Código Civil y Comercial. Estamos frente al supuesto denominado Usucapión larga o veinteñal, que tiene por objeto dar certeza a un interés superior que es el de asegurar la estabilidad de la propiedad y consolidar la posesión.

La prescripción adquisitiva, según lo establece el Código Civil y Comercial, es un instituto en virtud del cual se produce la adquisición de un derecho por el transcurso del tiempo. Para ello, la ley civil requiere la concurrencia de dos elementos necesarios: la posesión y el transcurso del tiempo.

La prescripción es una institución que tiene como fundamento último la consolidación de las situaciones, la seguridad y certeza jurídicas. La adquisición por este medio, por parte del poseedor, significa la extinción de la acción de reivindicación del anterior propietario registral. Son dos caras de una misma moneda. Al fijar el Código Civil y Comercial un límite temporario a la inacción del propietario para extinguir sus derechos, la prescripción viene a ser así, un elemento de seguridad y de paz social. De esta manera, el tiempo otorga certidumbre a los derechos, y siendo el lapso suficientemente prologado, permite al propietario poder reclamar sus propias cosas (Salta, 2017).

Tratándose de situaciones equiparables conceptualmente, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha reconocido en forma reiterada el carácter subsidiario del derecho civil en relación con el derecho administrativo. Conviene recordar lo que dijo la Corte en relación que las reglas del Código Civil, “…que si bien no han sido establecidas para aplicarlas al derecho administrativo, sino al derecho privado, nada obsta para que representando aquéllas una construcción jurídica basada en la justicia, su aplicación se extienda al derecho administrativo, cuyas normas y soluciones también deben tender a realizar aquélla, con las discriminaciones impuestas por la naturaleza propia de lo que constituye la sustancia de esta última disciplina”.1

Por último y en cuanto a este apartado, es innegable que el Código Civil viejo y el nuevo Código Civil y Comercial de la Nación, contienen normas de derecho fundamental, público y privado, y principios general aplicables en ambas ramas del derecho, con vigencia general para todo el país.



4. La prescripción adquisitiva en los municipios de la provincia de Córdoba

La sanción de la Ley 21.477 y su posibilidad de aplicación por parte de los municipios por medio de la Ley 24.320, tuvo su razón de ser en virtud de la reforma constitucional del año 1994, donde se reconoció al municipio como un tercer nivel de gobierno, con autonomía municipal.

A nivel local, más precisamente en la provincia de Córdoba, el procedimiento de la prescripción adquisitiva administrativa esta previsto en la normativa. En particular, la Ley Provincial 8884 “Saneamiento de Títulos Inmobiliarios” en su art. 22 establece que “El Poder Ejecutivo deberá instrumentar los medios a los fines del saneamiento de los títulos de dominio de los inmuebles que el Estado Provincial y las Municipalidades y Comunas que adquieran en virtud de lo dispuesto por el art. 4015 del Código Civil y a los fines de la documentación e inscripción dispuesta por la Ley Nacional 24.320”. Es decir, ya en esta ley se manda al ejecutivo provincial a reglamentar el instituto tratado en la presente obra.

La Ley 9100 que regula la Creación del “Registro Personal de Poseedores de Inmuebles rurales”, en su título III llamado “Del Procedimiento de Saneamiento de Titulo para la Provincia, los Municipios y Comunas” se adhiere a la Ley Nacional N.° 24.320 a los fines del saneamiento de títulos de los inmuebles adquiridos por el Estado provincial, las municipalidades y comunas, no estableciendo referencia alguna sobre algún tipo de procedimiento a seguir.

Luego se sancionó en la provincia de Córdoba la Ley 9150 sobre “Saneamiento de Títulos” para particulares, donde sus notas características es la exención de abonar tasas, aportes y gastos para todos los trámites tendientes al relevamiento de situaciones posesorias y al saneamiento de títulos. Además, se estableció que la existencia de deuda tributaria por impuestos, tasas y/o contribuciones provinciales, no constituirá obstáculo alguno para el peticionantes a los fines del procedimiento administrativo dispuesto por la ley. Se ratificó la adhesión a la Ley 24.320 dispuesta por el art. 28 de la Ley 9100. Por último, se invitó a los municipios y comunas a adherir a la norma.

Dentro de este contexto, el Registro de la Propiedad de la Provincia de Córdoba, dictó la Resolución N.° 12/2005 donde se estableció que los títulos acreditativos de adquisición por usucapión por parte de los Estados provinciales o municipales o comunas deberán cumplimentar los requisitos exigidos por la Ley N.° 24.320, indicando las circunstancias del caso, es decir: La posesión por el Estado y el destino al que la provincia o municipio o comuna respectiva afectó durante el lapso. Por último, la Dirección General de Catastro de la Provincia de Córdoba, mediante la Resolución N.° 1/2015 estableció los requisitos y formas de realizar el plano de mensura exigido por la Ley 24.320.

Estas dos Resoluciones, son las únicas reglamentaciones de la provincia de Córdoba donde se introducen escasas pautas para aplicar a nivel provincial y municipal la prescripción adquisitiva administrativa.

La falta de regulación de los títulos de los bienes municipales y su respectivo saneamiento, es un problema transversal actual e inminente a lo largo y ancho de la provincia de Córdoba. Es por ello, que considero indispensable la utilización y reglamentación de la Ley 24.320 para aplicar y poner en práctica la prescripción adquisitiva administrativa, como un instrumento y herramienta para la gestión de suelos con mira a la satisfacción del interés general. No solo permite la regularización dominial de los títulos, sino que también la regulación de tierra abandonada sobre las que los municipios ejercen derechos posesorios

Esto no solo permitirá la regularización dominial de los inmuebles sobre los cuales la provincia y municipios cordobeses tienen la posesión veinteñal, sino también la posibilidad de gestionar los inmuebles con fines sociales, educativos, culturales, habitacionales, recreativos, etc.

La prescripción administrativa no debe ser tomada como un mero instituto de carácter ritual y procedimental, sino que es un importante instrumento con miras a la satisfacción del interés general de los municipios de la provincia.

Este remedio jurídico, bien utilizado, puede resultar vital para sanear los títulos de los inmuebles bajo las condiciones mencionadas con el objetivo de satisfacer el interés general. Es importante tener en cuenta, que a través de la prescripción adquisitiva administrativa se descarta la expropiación y la prescripción judicial, evitando los trámites largos y costosos de un proceso judicial, no teniendo que pagar la indemnización que exige el proceso expropiatorio.

Debe considerarse, que con la prescripción adquisitiva administrativa, el Estado evita pagar los grandes precios que significan suelos expropiados, donde una alta proporción de las expropiaciones va a la justicia por los reclamos de los propietarios que no aceptan el precio ofrecido originalmente y demanda la tasación en sede judicial. Esto, se da en la mayoría de los casos, ya que los valores de las indemnizaciones determinadas en la instancia judicial están muy por encima de los valores fijados por los poderes ejecutivos provinciales o municipales. Sumados a otros motivos, considero frustrada la utilización de la expropiación para el saneamiento de títulos de inmuebles adquiridos por el Estado, para su posterior utilización con el objetivo de satisfacer el interés general.



5. La aplicación de la ley en la órbita municipal

Con el objetivo de examinar de manera coherente y pormenorizada la norma, se analizará cada artículo, interpretando y determinando los instrumentos jurídicos y técnicos que aparecen en la Ley.

“Ley 24.320 Artículo 1° - El dominio de inmuebles que hubieren adquirido o adquieran los estado provinciales y las municipalidades por el modo establecido en el artículo 4015 del Código Civil, será documentado e inscripto como se determina en el artículo siguiente.”

La legislación de referencia faculta al municipio a sanear y regularizar los títulos jurídicos de los inmuebles adquiridos por la municipalidad por el modo establecido en el art. 4015 del Código Civil Ley 340 y arts. 1897, 1899 y 2565 del Código Civil y Comercial –prescripción adquisitiva.

Para que sea aplicado el instituto de la prescripción adquisitiva administrativa, debe ser empleado sobre inmuebles en los cuales el Estado municipal (en este caso) poseía por más de veinte (20) años en forma “pública, pacífica e ininterrumpida” debiendo ser acreditado claramente con el trámite que manda la ley.

Además de ello, en consonancia con la facultad y poder que brinda la ley examinada, es importante resaltar que el Estado provincial y municipal puede adquirir bienes y derechos por cualquiera de los modos previstos en el ordenamiento jurídico.

Código Civil, Ley 340. Artículo 34. Son también personas jurídicas los Estados extranjeros, cada una de sus provincias o municipios, los establecimientos, corporaciones, o asociaciones existentes en países extranjeros, y que existieren en ellos con iguales condiciones que los del artículo anterior.

Código Civil, Ley 340. Artículo 35. Las personas jurídicas pueden, para los fines de su institución, adquirir los derechos que este código establece, y ejercer los actos que no les sean prohibidos, por el ministerio de los representantes que sus leyes o estatutos les hubiesen constituido.

Código Civil y Comercial, Ley 26994. Artículo 146. Personas jurídicas públicas. Son personas jurídicas públicas: a) el Estado nacional, las Provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, los municipios, las entidades autárquicas y las demás organizaciones constituidas en la República a las que el ordenamiento jurídico atribuya ese carácter.

Código Civil y Comercial, Ley 26994. Artículo 2565. Los derechos reales principales se pueden adquirir por la prescripción en los términos de los artículos 1897 y siguientes.

El art. 3951 del Código Civil dispones que “El Estado General o Provincial, y todas las personas jurídicas o visibles están sometidas a las mismas prescripciones que los particulares, en cuanto a sus bienes o derechos susceptibles de ser propiedad privada; y pueden igualmente oponer la prescripción”, por consiguiente, aquellos que pueden ser sujetos activos en la prescripción pueden ser también sujetos pasivos frente a este modo de adquirir alguno de los derechos reales.

Por otra parte, los Estados provinciales y municipales podrán incorporar a su patrimonio por medio del instituto, todos los bienes susceptibles de ser adquiridos por la prescripción, salvo los bienes y derechos de dominio público que son imprescriptibles. Una de las razones por las cuales no pueden ser adquiridos, es que estos son bienes que están fuera del comercio (art. 2400 C.C.) y su apropiación está prohibida por ley. Además de ello, esto evita conflicto de poderes entre el Estado nación, las provincias y municipios.

Código Civil y Comercial, Ley 26994. Artículo 235. Bienes pertenecientes al dominio público. Son bienes pertenecientes al dominio público, excepto lo dispuesto por leyes especiales: a) el mar territorial hasta la distancia que determinen los tratados internacionales y la legislación especial, sin perjuicio del poder jurisdiccional sobre la zona contigua, la zona económica exclusiva y la plataforma continental. Se entiende por mar territorial el agua, el lecho y el subsuelo; b) las aguas interiores, bahías, golfos, ensenadas, puertos, ancladeros y las playas marítimas; se entiende por playas marítimas la porción de tierra que las mareas bañan y desocupan durante las más altas y más bajas mareas normales, y su continuación hasta la distancia que corresponda de conformidad con la legislación especial de orden nacional o local aplicable en cada caso; c) los ríos, estuarios, arroyos y demás aguas que corren por cauces naturales, los lagos y lagunas navegables, los glaciares y el ambiente periglacial y toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de interés general, comprendiéndose las aguas subterráneas, sin perjuicio del ejercicio regular del derecho del propietario del fundo de extraer las aguas subterráneas en la medida de su interés y con sujeción a las disposiciones locales. Se entiende por río el agua, las playas y el lecho por donde corre, delimitado por la línea de ribera que fija el promedio de las máximas crecidas ordinarias. Por lago o laguna se entiende el agua, sus playas y su lecho, respectivamente, delimitado de la misma manera que los ríos; d) las islas formadas o que se formen en el mar territorial, la zona económica exclusiva, la plataforma continental o en toda clase de ríos, estuarios, arroyos, o en los lagos o lagunas navegables, excepto las que pertenecen a particulares; e) el espacio aéreo suprayacente al territorio y a las aguas jurisdiccionales de la Nación Argentina, de conformidad con los tratados internacionales y la legislación especial; f) las calles, plazas, caminos, canales, puentes y cualquier otra obra pública construida para utilidad o comodidad común; g) los documentos oficiales del Estado; h) las ruinas y yacimientos arqueológicos y paleontológicos.

Código Civil y Comercial, Ley 26994. Artículo 236. Bienes del dominio privado del Estado Pertenecen al Estado nacional, provincial o municipal, sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales: a) los inmuebles que carecen de dueño; b) las minas de oro, plata, cobre, piedras preciosas, sustancias fósiles y toda otra de interés similar, según lo normado por el Código de Minería; c) los lagos no navegables que carecen de dueño; d) las cosas muebles de dueño desconocido que no sean abandonadas, excepto los tesoros; e) los bienes adquiridos por el Estado nacional, provincial o municipal por cualquier título.

Código Civil y Comercial, Ley 26994. Artículo 237. Determinación y caracteres de las cosas del Estado. Uso y goce. Los bienes públicos del Estado son inenajenables, inembargables e imprescriptibles. Las personas tienen su uso y goce, sujeto a las disposiciones generales y locales. La Constitución Nacional, la legislación federal y el derecho público local determinan el carácter nacional, provincial o municipal de los bienes enumerados en los dos artículos 235 y 236.



6. La reglamentación de la ley a nivel local. El departamento ejecutivo

El órgano ejecutivo del Estado en ejercicio del poder de policía, deberá reglamentar la Ley 24.320 a los fines de su puesta en práctica, definiendo un procedimiento administrativo a los fines de ser instruido, con el objeto de cumplimentar con lo requerido en el art. 2 de la mencionada ley.

La potestad del departamento ejecutivo de reglamentar la ley de prescripción adquisitiva administrativa, a nivel provincial surge del art. 144 inc. 2 de la Constitución de la provincia de Córdoba “El Gobernador tiene las siguientes atribuciones y deberes: inc. 2 Participa de la formación de las leyes con arreglo a esta Constitución, las promulga y publica, y expide decretos, instrucciones o reglamentos para su ejecución, sin alterar su espíritu”; y a nivel municipal surge del art. 49 inc. 1 de la Ley Orgánica 8102: “Corresponder al Departamento Ejecutivo: Inc. 1) Promulgar, publicar y hacer cumplir las Ordenanza sancionadas por el Concejo Deliberante y reglamentarlas en los casos que sea necesario…”.

En cuanto a esta competencia reglamentaria, no debe ser objeto de análisis profundo, ya que la Ley 20.396 en primer término le dio la facultad al Estado nacional, luego mediante la Ley 21.477 se otorgó competencia a las provincias, y posteriormente en el año 1994 mediante la sanción de la Ley 24.320 se transfirió también la competencia a los municipios de la república, para aplicar la prescripción adquisitiva administrativa.

Es decir, una vez sancionada la ordenanza respectiva, cada ejecutivo municipal, con el cuerpo de asesores legales y las respectivas aéreas técnicas, deberán instruir un procedimiento administrativo a los fines de cumplimentar con lo requerido en el art. 2 del mencionado cuerpo legal y posteriormente ordenar la escritura declarativa de propiedad a favor del municipio en aquellos inmuebles donde ejerce la posesión en forma pública, pacifica, ininterrumpida y con ánimo de dueño desde hace más de veinte (20) años.

Para que exista un acto administrativo válido –en este caso un decreto del ejecutivo municipal que resuelva la prescripción adquisitiva administrativa–, es necesario un órgano dotado de competencia que emita su voluntad conforme a una forma preestablecida normativamente y a través de un determinado procedimiento. Se ha señalado la esencialidad del procedimiento como medio de transparencia y de garantía del bien común y del administrado. El incumplimiento del procedimiento, significara la nulidad absoluta del acto (Massimino, Buteler y Ávalos, 2014).

El procedimiento no solo debe encauzar jurídicamente y racionalmente la actividad de la Administración para poder aplicar la prescripción administrativa, sino que también debe proteger a los ciudadanos ante cualquier actuación y resolución anómala de los órganos administrativos.

En virtud del principio inquisitivo o de oficialidad del derecho administrativo, incumbe a la autoridad administrativa dirigir el procedimiento y ordenar se practique toda diligencia que sea conducente apara el esclarecimiento de la verdad y la justa resolución de la cuestión planteada.2 El art. 176 de la Constitución de la provincia de Córdoba tiene la directiva constitucional –sin limitación alguna– de impulso de oficio de la actuaciones administrativas.

Artículo 176 Const. Prov.: La Administración Provincial y Municipal sujeta su actuación a la determinación oficiosa de la verdad, con celeridad, económica, sencillez en su trámite, determinación de plazos para expedirse y participación de quienes pueden verse afectados en sus intereses, mediante procedimiento público e informar para los administrados.

La autoridad administrativa debe investigar los hechos, acumular pruebas, aclarar los puntos dudosos y hacer las precisiones necesarias para justificar su decisión y actividad posterior. De allí la estrecha relación con el principio de verdad material (Massimino, Buteler y Ávalos, 2014).



7. El procedimiento propiamente dicho. La administración municipal. Trámite y requisitos

Previo a entrar al trámite indispensable se transcriben los artículos de la ley referentes al mismo para una mayor compresión del procedimiento:

Ley 24.320. Artículo 2°. La posesión ejercida por la administración provincial o municipal o sus reparticiones descentralizadas o autárquicas y en su caso por sus antecesores, deberá surgir de informes de los respectivos organismos donde se especificará el origen de la posesión y el destino o afectación que haya tenido el inmueble poseído, agregando los antecedentes que obren en poder de la administración. Cada inmueble será descripto con su ubicación, medidas y linderos según plano de mesura, que se agregará. El Poder Ejecutivo Provincial o la autoridad ejecutiva municipal declarará en cada caso la prescripción adquisitiva operada.

Las escrituras declarativas que en consecuencia otorgará el Poder Ejecutivo Provincial o la autoridad ejecutiva municipal en las cuales se relacionarán las circunstancias del caso, servirá de título bastante para la inscripción en el Registro de la Propiedad Inmueble.

Ley 24.320. Artículo 3°. Si al presentarse el título a inscripción, el organismo registral observare que con relación al mismo inmueble y por el nombre de un tercero existe otra, apoyada en un título de antigüedad menor al plano de la prescripción adquisitiva, o existiere anotación preventiva de Litis de quien tuviere acción declarativa de prescripción adquisitiva a sus favor deberá seguirse el procedimiento judicial que corresponda para que se declare el dominio adquirido por el estado provincial o la municipalidad en su caso.



7.1. La manifestación legislativa

Es indispensable como primer paso, que el concejo deliberante del municipio a efectos de integrar la voluntad compleja que se requiere para el ejercicio de estas competencias atribuidas por la Ley 24.320, dicte un instrumento legislativo (ordenanza) de adhesión por parte del municipio a la normativa reseñada.

Posteriormente, o en el mismo acto, a instancias del poder ejecutivo municipal o del mismo cuerpo, el concejo de representantes del Estado municipal en cumplimiento de lo que manda el art. 30 de Ley de la provincia de Córdoba N.° 8102 debe autorizar o facultar al departamento ejecutivo municipal en los términos de la Ley Nacional 24.320 a instruir un procedimiento administrativo a los fines de instrumentar la prescripción adquisitiva administrativa.

Es decir, debe sancionarse una ordenanza donde el municipio en primer término adhiera a la Ley 24.320 (salvo que lo hubiese realizado con anterioridad) y en la misma ordenanza o sancionando otra con posterioridad, se faculte al departamento ejecutivo municipal en los términos de la Ley Nacional 24.320 a instruir un procedimiento administrativo a los fines de instrumentar la prescripción adquisitiva administrativa.

Es innecesario dictar ordenanzas individuales por cada inmuebles que se quiera adquirir por medio de la prescripción administrativa, ya que sería un desgaste innecesario y carente de sustento legal, para ello estará el procedimiento posterior donde se podrán controlar el cumplimiento de los requisitos que manda la ley, evitar los abusos del Estado y velar por la protección de los derechos de los particulares.



7.2. Antecedente de la posesión

El artículo 2 de la Ley 24.320 establece que la posesión ejercida por la administración municipal o sus reparticiones descentralizadas o autárquicas y en su caso por sus antecesores, deberá surgir de informes de los respectivos organismos donde se especificará el origen de la posesión y el destino o afectación que haya tenido el inmueble poseído, agregando los antecedentes que obren en poder de la administración.

El régimen de la prueba en la Ley Provincial de Procedimiento Administrativo se encuentra influido por los principios de oficialidad y el debido proceso adjetivo. Ambos siempre con el objetivo y necesidad de esclarecer la verdad material o verdad jurídica objetiva.

El fin principal del procedimiento administrativo es tanto la realización del derecho como la satisfacción del interés público. Para poder cumplir con dicho fines, el procedimiento necesita entrar en contacto con la realidad del caso concreto que en él se ventila, pues si el funcionario no conoce exactamente sus características y circunstancias, no le es posible aplicar correctamente la norma legal que lo regula y declarar así los efectos jurídicos materiales que ella deben deducirse. Ese indispensable contacto con la realidad solo se obtiene mediante la prueba, único camino para que el funcionario conozca los hechos que le permiten adoptar la decisión legal y justa para casa caso concreto (Aragoneses, 1985).

La prueba prominente en el procedimiento de adquisición adquisitiva administrativa debe ser la de informes y dictámenes, como lo es en los procedimientos administrativos en general.

En consecuencia, es deber de la Administración requerir y que se produzcan por parte de los órganos con idoneidad en la materia los informes técnicos y los dictámenes necesarios para el esclarecimiento de los hechos y la verdad jurídica objetiva.



7.2.1. La posesión

La ley establece como principio rector, la carga de la prueba de la posesión en cabeza de la administración, para lo cual el Estado municipal deberá acreditar en el marco del procedimiento administrativo planteado que se lleven adelante los extremos previstos en el art. 2351 del Código Civil Ley N.° 340 que establece: “Habrá Posesión de las cosas, cuando alguna persona, por si o por otro, tenga una cosa bajo su poder, con intención de someterla al derecho de propiedad”, y lo establecido en el art. 1908 y 1909 del Código Civil y Comercial que determina “Las relación de poder del sujeto con una cosa son la posesión y la tenencia” y que “Hay posesión cuando una persona, por si o por medio de otra, ejerce un poder de hecho sobre una cosa, comportándose como titular de un derecho real, lo sea o no”. Por lo que los elementos para que se dé la posesión del inmueble sujeto a prescripción adquisitiva administrativa son dos: el corpus y el animus dominis.

En la posesión se denomina corpus, a la ocupación material y actual de la cosa y esta ocupación significa apoderamiento, tener una cosa en nuestro poder, lo que implica que se tiene la posibilidad de disponer de ella en forma directa e inmediata. El animus, es la voluntad especial en el que pretende poseer, es el ánimo de servirse de la cosa para sus necesidades. Es el propósito exteriorizado por hechos concretos por el que posee la cosa, con ánimo de dueño. El animus consiste en el propósito de obrar como dueño material de ella.3

La posesión con animus domini debe ser pública, pacífica, continua e ininterrumpida.



7.2.2. Informes. Otros medios probatorios de organismos de la Administración

El Estado municipal, debe acreditar y probar mediante informes de sus respectivas áreas y oficinas técnicas que detenta la posesión con ánimo de dueño del inmueble a adquirir mediante la prescripción administrativa. Deberá acreditar que la posesión la ejerció en forma pública, pacífica e ininterrumpida durante el plazo de 20 años. El art. 1928 del Código Civil y Comercial establece que “Constituyen actos posesorios sobre la cosa los siguientes: su cultura, percepción de frutos, amojonamiento o impresión de signos materiales, mejora, exclusión de terceros y, en general, su apoderamiento por cualquier modo que se obtenga”.

Asimismo, el Estado podrá utilizar cualquier medio probatorio a los fines de acreditar lo que manda el art. 2 de la Ley 24.320. Podrá bastarse de prueba testimonial, de actas labrabas por la autoridad administrativa con facultades para ello, con otros instrumentos producidos por organismos extraños a la Administración, como por ejemplos constancias emitidas por un juez de paz o un escribano público, etc.

Además de ello, mediante estos medios probatorios deberá el Estado acreditar el origen de la posesión y el destino o afectación que haya tenido el inmueble poseído.

Los antecedentes recopilados durante el procedimiento administrativo deben ser emitidos por organismos y funcionarios competentes, donde consten expresamente las fechas, circunstancias y demás datos relevantes, debidamente certificadas por la autoridad administrativa correspondiente.

Estos medios probatorios van a servir como fundamento del poder ejecutivo municipal para emitir el acto administrativo mediante el cual se ordene la prescripción adquisitiva administrativa.



7.3. Determinación del inmueble. Plano de mensura

El art. 2 de la Ley 24.320 establece que “…cada inmueble será descripto con su ubicación, medida y linderos según plano de mensura, que se agregará…”.

Será fundamental, la descripción del inmueble objeto de prescripción adquisitiva administrativa, con todos los elementos necesario para su perfecto delimitación e individualización física.

Este es uno de los requisitos esenciales y fundamentales del instituto, la descripción catastral de la fracción a través de un plano de mensura del inmueble de interés.

El plano de mesura constituye un elemento fundamental para cumplir con el principio de especialidad o determinación del objeto sujeto a prescripción.

Este requisito de la ley, se refiere al principio registral de “especialidad”, que significa que el inmueble debe ser perfectamente determinado, ya que constituye el objeto de los derechos reales a inscribirse.

La parcela como objeto registral y base de la organización del registro catastral, debe estar “determinada” en relación con su causa jurídica (dominio o posesión y la realidad de su ubicación, medidas lineales, superficiales y aún angulares y colindancias (territorialidad) (art. 5° Ley 26209). El efecto de este principio se proyecta en los registros de la propiedad ya que le otorga precisiones al inmueble, su estado parcelario y fundamentalmente su relación con las descripciones dadas por los instrumentos donde obran los actos o negocios jurídicos registrados.

A nivel local, la Dirección de Catastro de la provincia de Córdoba, mediante la Resolución N.° 1/2011 precisó los requisitos para la confección del plano de mensura apto para la prescripción administrativa. Estos, deberán cumplimentar con los mismos requisitos establecidos para la mensura para los juicios de usucapión.



7.4. Notificación. Publicidad

Es indispensable, que el acto administrativo del departamento ejecutivo municipal mediante el cual se instruye el procedimiento administrativo tendiente a realizar la prescripción adquisitiva administrativa sea notificado a todos los que se consideren con derecho con el objeto de que comparezcan ante la Administración con el objeto de hacer valer sus derechos.

Esta publicidad, deberá hacerse por un medio fehaciente, ya sea mediante cedula de notificación o por medio de edictos para el caso de persona inciertas o de domicilios desconocidos, tal como lo establece el Capítulo XI de la Ley 6658 de Procedimiento Administrativo de la provincia de Córdoba.

Esto cobra importante interés en especial respecto al posible ejercicio del derechos de defensa, ya que el particular que puede considerarse afectado en sus derechos no es parte en el procedimiento (como si sería en el caso de juicio) pero se le deben garantizar todos los extremos del debido proceso adjetivo administrativo, lo cual se manifiesta en la materialización de un expediente, en la posibilidad de tomar vista, de ofrecer y producir pruebas, etc.



7.5. Dictamen jurídico

Si bien la Ley 24.320 no establece nada al respecto, considero indispensable la producción del dictamen jurídico del órgano de asesoramiento legal permanente del municipio previo al acto administrativo del ejecutivo municipal que declare la adquisición de un inmueble por medio de la prescripción adquisitiva administrativa.

El mismo, debe realizarse una vez agregados los informes y prueba pertinentes que se practiquen en el procedimiento donde se especificará el origen de la posesión y el destino o afectación que haya tenido el inmueble poseído, agregando los antecedentes que obren en poder de la Administración luego de describir cada inmueble con su ubicación, medidas y linderos según plano de mensura, que deberá agregarse.

Estimo al dictamen del órgano permanente de asesoramiento jurídico a la condición de requisito esencial – para esta clase de procedimiento – ya que refuerza la garantía formal de legalidad de las decisiones administrativas, más en un procedimiento como el del presente instituto, donde podrían o no afectar eventuales derechos de terceros.

El dictamen jurídico deberá determinar si se cumplimentaron con los requisitos establecidos por la ley, es decir, si se han incorporados los informes y pruebas pertinentes, si se ha determinado el destino o afectación del inmueble poseído, y si se ha realizado el plano de mensura en debida forma.

La Procuración del Tesoro de la Nación estableció que la omisión del dictamen jurídico previo, vicia de nulidad absoluta el acto administrativo, aun cuando este beneficie al particular porque constituye un recaudo de garantía no solo de los derechos del administrado sino de la legalidad del accionar de la Administración.4



7.6. Declaración de la prescripción

Por otra parte, en el mismo art. 2 de la Ley 24.320 se establece que “…El poder Ejecutivo Provincial o la autoridad ejecutiva municipal declarará en cada caso la prescripción adquisitiva operada…”.

El procedimiento de prescripción adquisitiva administrativa concluirá con el dictado acto administrativo –decreto– que declare, por parte del ejecutivo municipal, operada la prescripción sobre el inmueble, con la posterior suscripción de la escritura declarativa de dominio.

El decreto por el cual se resuelve la prescripción adquisitiva administrativa es un instrumento público emanado de un órgano administrativo que se caracteriza por su autenticidad, mediante el cual el funcionario que lo firma asume la total responsabilidad por su contenido y consecuencia.

El acto administrativo que opera la prescripción adquisitiva administrativa es “declarativo”, ya que al igual que en la usucapión judicialmente solicitada, la transferencia de dominio se consolidó por el transcurso del tiempo.

El acto administrativo mediante el cual se resuelve la prescripción adquisitiva administrativa debe estar debidamente fundado, así lo exige la tutela administrativa efectiva. A cuyo fin es preciso que en él se realice una expresa consideración y resolución de las cuestiones propuestas y de los argumentos fácticos y jurídicos.



7.7. Escritura pública. Inscripción registral

Por último, el art. 2 de la Ley 24.320 establece que “…Las escrituras declarativas que en consecuencia otorgara el Poder Ejecutivo Provincial o la autoridad Ejecutiva Municipal en las cuales se relacionaran las circunstancias del caso, servirán de título bastante para la inscripción en el Registro de la Propiedad Inmueble.”

Una vez cumplido con todo el procedimiento señalado, el poder ejecutivo municipal dejará constancia en una escritura declarativa ante escribano público, donde se relacionarán las circunstancias del caso, sirviendo de título para la inscripción en el Registro de la Propiedad.

El escribano interviniente en uso de sus facultades deberá realizar un control, donde verificará que se hayan cumplido con todos los requisitos establecidos por la Ley 24.320 para declarar la prescripción.

La escritura pública deberá contener: a) La relación circunstanciada de los hechos posesorios; b) Los informes de los organismos técnicos; c) La descripción del inmueble; d) La ordenanza mediante el cual el concejo de representantes autorizó al ejecutivo municipal a instruir el procedimiento de prescripción adquisitiva administrativa; e) El destino del inmueble; f) Los decretos –actos administrativos– del procedimiento y el que mediante el cual se declaró operada la prescripción adquisitiva administrativa; g) certificado catastral para prescripción administrativa; h) certificados registrales del titular dominial si lo hubiere.

El art. 1893 del Código Civil y Comercial establece que “Inoponibilidad. La adquisición o trasmisión de derechos reales constituido de conformidad a las disposiciones de este código no son oponibles a terceros interesados y de buena fe mientras no tengas publicidad suficiente”.

La naturaleza jurídica de la inscripción respecto a los bienes inmuebles en nuestro sistema registral argentino es de carácter declarativo. Es decir que el acto o contrato no existe mientras no se inscriba. Al inscribirse en el Registro de la Propiedad respectivo, se declara erga omnes, dando publicidad a la adquisición y haciéndolo oponible frente a terceros, presumiéndose veraz, legítimo y cierto.



7.8. El control registral. La vía judicial

Por último, el artículo 3° de la Ley 24.320 establece que “Si al presentarse el título a inscribir, el organismo registral observare que con relación al mismo inmueble y por el nombre de un tercero existe otra, apoyada en un título de antigüedad menor al plazo de la prescripción adquisitiva, o existiere anotación preventiva de Litis de quien tuviere acción declarativa de prescripción adquisitiva a su favor deberá seguirse el procedimiento judicial que corresponda para que se declara el dominio adquirido por el estado provincial o la municipalidad en su caso”.

Este último, control del procedimiento, es realizado por el Registro de la Propiedad, quien deberá verificar si existe una inscripción de una antigüedad menor al plazo de prescripción adquisitiva o una anotación de litis de juicios de usucapión, tal como lo estable la norma citada. En este caso, el Estado que utilizó el procedimiento de prescripción adquisitiva administrativa, deberá iniciar un procedimiento judicial ordinario de usucapión.

En este articulo 3 de la Ley 24. 320, se plasma el principio registral de “prioridad”, en virtud del cual la prioridad de los derechos se establece según el orden de su inscripción, siguiendo la máxima de: tiene prioridad el primero que se inscribe.



8. La constitucionalidad de la ley

En la presente Ley 24.320 se advierte una gran intromisión del Estado en el derecho de propiedad de las personas. Por supuesto, los límites están en la Constitución nacional, provincial y en la ley orgánica, pero existen cuestiones de orden público donde el Estado por inacción o acción de los particulares debe intervenir en pos del interés público de la sociedad.

Aquellos juristas argentinos signados por una estructura de derechos reales de neto corte conservador, que ha sido profundizado por el respeto sacramental a una idea de la propiedad privada individualista, excluyente y gestionada por intereses sectoriales, podrían plantear la inconstitucionalidad de la presente ley, argumentando que el Congreso de la Nación le confirió facultades extraordinarias a los gobiernos para incorporar a su dominio bienes inscriptos registralmente a favor de personas físicas o jurídicas privadas. Y que esta mentada ley iría en contra de lo establecido en el arts. 29 y 109 de la Constitución Nacional5, en otros.

Por su parte, Vélez Sarsfield en materia de derechos personales ha sido liberal, pero respecto a los derechos reales, en todo momento ha aceptado la posibilidad de que el Estado intervenga en cuanto sea necesario para el bien colectivo. Y esta convicción de Vélez aflora “desde la portada de los derechos reales”. (Moisset de Espanés, 1994)

Rodolfo Carlos Barra, distingue 5 niveles de intervención del Estado en las relaciones y acuerdos de voluntades entre los individuos, en el primero existe la “libertad negocial”; en el segundo nos encontramos con el “orden público” primer límite para la voluntad de las partes; en el tercer nivel se dan las “normas de policía”, donde el Estado determina los bienes a proteger; en el cuarto nivel se dan las “normas de fomento”; en el quinto las “regulaciones” que obligan a las personas a actuar de una o tal manera6; y considero que la sanción de esta ley que autoriza al Estado a la posibilidad de declarar la prescripción adquisitiva administrativa mediante un procedimiento administrativo previo, sería un sexto nivel, donde el Estado ante la inacción y abandono de los particulares por un tiempo prolongado y con el objeto de sanear un determinado título de propiedad a los fines de satisfacer el interés general, adquiere un inmueble en pos de la sociedad, con el fin de mejorar la salud, educación, seguridad, infraestructura, servicios públicos, crear planes de viviendas, etc.

En este sexto nivel, no existe la libertad negocial de las partes, no rige el art. 1.197 del Código Civil. Es decir, partiendo de la teoría del interés público, el Estado interviene sobre estos bienes a los fines de asegurar el bien común de la comunidad.

En consecuencia, esta ley es una herramienta importante que permite incorporar terrenos al dominio del Estado a fin de que se pueda disponer de ellos adoptando medidas efectivas tendientes a satisfacer el interés público.

Desde esta punto de vista, no encuentro objeción alguna a la constitucionalidad de esta ley, ya que el art. 14 de la Constitución Nacional, establece que los derechos individuales (el de propiedad en este caso) se encuentran limitados por “las leyes que reglamentan su ejercicio”, como lo es la Ley 24.320 donde le da la posibilidad al Estado de adquirir un inmueble con causa y fin público mediante el procedimiento de prescripción adquisitiva administrativa, a los fines de satisfacer el orden público de la sociedad local.

Por otra parte, el sustento constitucional de la ampliación de la potestad reglamentaria del Estado en desmedro de los derechos individuales, como lo es mediante esta ley que posibilita adquirir bienes al Estado cumpliendo ciertos requisitos, con una causa y fin público, se fundó en la cláusula de prosperidad de la Constitución Nacional (art. 75 inc. 18).7

La Corte Suprema de Justicia de la Nación, a partir del año 19928 amplió su concepto sobre el poder de policía, sosteniendo que el Estado no solo tenía la obligación de atender a la seguridad, salubridad y moralidad de los habitantes, sino que tenía el deber de proteger los intereses económicos de la comunidad. Es decir, según los precedentes de la Suprema Corte, resulta constitucional y razonable que el Estado pueda intervenir, como lo hace mediante esta ley, siempre garantizando los derechos del debido proceso adjetivo (en este caso), con el fin de proteger los derechos de la comunidad toda.

De modo que, a partir del concepto de policía de “emergencia”, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, fue convalidando sucesivos avances del Estado en materia de potestad reglamentaria, hasta legitimar la compleja estructura normativa de regulación económica desarrollada desde los años 40 en función del concepto de policía de “prosperidad” (Canosa, Revista Argentina de Derecho Administrativo).

Los nuevos enfoques de la doctrina proponen un abordaje diferente de la limitación de los derechos individuales. Toda persona estará solamente sujeta a las limitaciones establecidas por la ley con el único fin de asegurar el reconocimiento y respeto de los derechos y libertades de los demás, y de satisfacer las exigencias del bienestar general de una sociedad.9

Además, para justificar la constitucionalidad de la presente ley, no debe dejarse de lado el derecho adquirido por parte del Estado al ejercer la posesión larga, pacífica y continua sobre el inmueble objeto de la prescripción administrativa.

En este punto, sostengo la constitucionalidad de la presente ley, siempre que se respete en todas sus partes, reglamentando su ejercicio en todos los niveles de gobierno, siempre que tales medios no aparezcan infundados o arbitrarios.



9. La aplicación de la ley en las comunas de la provincia de Córdoba

Habitualmente se emplea la expresión comuna como sinónimo de municipio, sin embargo, en el derecho público provincial, el vocablo hace referencia a gobiernos locales sin jerarquía municipal. Se trata de agrupaciones demográficas de escaso volumen, que se presentan en zonas de ámbito rural y de población determinada, con diversidad de requisitos para su constitución, y que en algunos casos no son mencionadas en las constituciones provinciales (Bonifacino y Alvarez, 2010).

Si bien la Ley 24.320 no hace referencia a las comunas, considero que podría aplicarse la prescripción adquisitiva administrativa en esta órbita. Sin perjuicio de no incluirse a las comunas en la ley, la provincia de Córdoba al sancionar la Ley 8884 “Saneamiento de Títulos Inmobiliarios” en su artículo 22, tuvo en cuenta a las comunas a los fines de la aplicación de la prescripción adquisitiva administrativa, estableciendo que “El Poder Ejecutivo deberá instrumentar los medios a los fines del saneamiento de los títulos de dominio de los inmuebles que el Estado Provincial y las Municipalidades y Comunas que adquieran en virtud de lo dispuesto por el Art. 4015 del Código Civil y a los fines de la documentación e inscripción dispuesta por la Ley Nacional 24.320.”

Asimismo, al sancionarse la Ley 9100 que regula la creación del “Registro Personal de Poseedores de Inmuebles rurales”, en su título III, también se incluyó a las comunas, determinando el procedimiento de saneamiento de título para la provincia, los municipios y comunas. En dicha ley, la provincia de Córdoba adhirió a la Ley Nacional N.° 24.320 a los fines del saneamiento de títulos de los inmuebles adquiridos por el Estado provincial, las municipalidades y comunas.

Posteriormente también se sancionó en la provincia de Córdoba la Ley 9150 sobre “Saneamiento de Títulos” para particulares, donde se ratificó la adhesión a la Ley 24.320 dispuesta por el art. 28 de la Ley 9100 y se invitó a los municipios y comunas a adherir a la norma.

Por último, el Registro de la Propiedad de la provincia de Córdoba, dictó la Resolución N.° 12/2005 donde también se tuvo en cuenta a las comunas en cuanto a los requisitos exigidos por la Ley N.° 24.320, estableciendo que deben indicar (como debe hacerlo la provincia o los municipios) las circunstancias del caso, es decir: la posesión por el Estado y el destino al que la provincia o municipio o comuna respectiva afectó durante el lapso.

Es decir, teniendo en cuenta toda la legislación provincial referenciada donde se incluyó a las comunas, dándole la posibilidad de poder aplicar la prescripción adquisitiva administrativa, entiendo que esta herramienta de regulación dominial puede aplicarse plenamente en las comunas. Y así, de este modo sumar este instituto indispensable, a mi modo de ver, como un instrumento de gestión de suelos con miras a la satisfacción del interés general de estas pequeñas localidades.

Esta facultad que tienen las comunas para sanear y regularizar los títulos jurídicos de los inmuebles adquiridos por el modo establecido en el art. 4015 del Código Civil Ley 340 y arts. 1897, 1899 y 2565 del Código Civil y Comercial, debe ser ejercida respetando la Constitución Provincial y la Ley Orgánica Municipal de la Provincia de Córdoba N.° 8102.

La comuna con el objeto de la satisfacción del interés público local, puede utilizar la prescripción adquisitiva administrativa, poniendo en práctica el procedimiento que ordena la ley. Pero a diferencia de los municipios, la comuna deberá reglamentar la Ley 24.320 a los fines de su puesta en práctica mediante una resolución comunal, definiendo un procedimiento administrativo a los fines de ser instruido, con el objeto de cumplimentar con lo requerido en el art. 2 de la mencionada ley.

En consecuencia, no veo obstáculo para que las comunas de la provincia de Córdoba, instruyendo el procedimiento administrativo que cumpla con lo requerido en el art. 2 de la Ley 24.320, respetando los principio que ordenan los procedimiento en esta órbita, los derechos de los particulares y adjuntándose a toda la legislación referenciada, puede aplicar la prescripción adquisitiva administrativa en aquellos inmuebles donde ejerce la posesión en forma pública, pacífica, ininterrumpida y con ánimo de dueño desde hace más de veinte (20) años.



10. Conclusión

El instituto de la “prescripción adquisitiva administrativa” con base y reconocimiento en la Ley 20.396 que se trasladó a las provincias mediante la Ley 21.477 -del año 1976- primero, y luego con la Ley 24.320 -en el año 1994- sumó a los municipios, es una herramienta importante que permite incorporar a su favor terrenos al dominio del Estado en sus tres niveles, nacional, provincial y municipal a fin de que se pueda disponer de ellos adoptando medidas efectivas tendientes a satisfacer el interés público.

Se trata de un instrumento de gestión de suelo novedoso, que permite a los Estados provinciales como municipales, en forma rápida, a través de un procedimiento administrativo regularizar la situación dominial de bienes inmuebles para luego disponerlos a los fines de la satisfacción del interés público local.

Estamos en presencia de un instituto creado por ley con un fin específico un fin social, que permite a municipio y comunas resolver problemas territoriales, que benefician a sus habitantes y a los sectores más vulnerados.

Considero necesario generar programas consistentes de difusión y capacitación en los municipios y administraciones públicas del territorio provincial tendientes a la aplicación de este instrumento conforme lo establecen las leyes citadas, adjuntándose al procedimiento administrativo necesario y desarrollado en el presente artículo.

La prescripción administrativa es una herramienta legal, útil y existente en nuestro ordenamiento jurídico que bien utilizada es capaz de dar solución al problema habitacional que existe en nuestro territorio provincial como así también la posibilidad de utilizar los inmuebles saneados e incorporados al dominio municipal con el fin de satisfacer el interés público de la comunidad.





Notas

* Abogado, egresado de la Universidad Nacional de Córdoba. Profesor en Derecho Público Provincial y Municipal en la Universidad Nacional de Córdoba. Maestrando en Derecho Administrativo, UNC. Asesor del Ministerio de Transporte de la Nación. Asesor de la Municipalidad de Villa Carlos Paz. Asesor de la Municipalidad de Río Ceballos. Asesor de la Municipalidad de San Antonio de Arredondo. Litigante.

1 CSJN, 23/12/1976, “Metalmecánica SACI v. Nación Argentina”.

2 Cám. Fed. Seg. Soc., Sala I, 20/11/2000, “Estévez, René Luci c/ Anses”, en igual sentido, del mismo tribunal, 30/08/1989, “Guevara de Peralta Jovina Antonia”.

3 S.d, “Elementos de la posesión. Corpus”, Amparo de la posesión, octubre de 2011, http://amparodelaposesion. blogspot.com/2011/10/elementos-de-la-posesion-corpus-y.html

4 Dictámenes, 236:91.

5 Artículo 29 de la Constitución Nacional de la República Argentina: “El Congreso no puede conceder al Ejecutivo nacional, ni las Legislaturas provinciales a los gobernadores de provincia, facultades extraordinarias, ni la suma del poder público, ni otorgarles sumisiones o supremacías por las que la vida, el honor o las fortunas de los argentinos queden a merced de gobiernos o persona alguna. Actos de esta naturaleza llevan consigo una nulidad insanable, y sujetarán a los que los formulen, consientan o firmen, a la responsabilidad y pena de los infames traidores a la patria.”. Artículo 109 de la Constitución Nacional de la República Argentina: “En ningún caso el presidente de la Nación puede ejercer funciones judiciales, arrogarse el conocimiento de causas pendientes o restablecer las fenecidas.”.

6 Rodolfo Carlos Barra, “Los principios generales de la intervención pública: la regulación, la policía, el fomento, y el servicio público”, s.d.

7 Jorge Eduardo Bustamante, Desregulación entre el Derecho y la Economía (Buenos Aires: ed. Abeledo-Perrot, s.d.).

8 CSJN, “Ercolano c/ Lanteri de Renshaw”, Fallos, t.136, pag. 16. Hasta entonces, la Corte había mantenido el principio de que la autoridad “no debe intervenir en la libre circulación de los capitales…prohibiendo ciertos negocios….o imponiendo otros que repute de conveniencia publica” (CSJN, “Nougues Hnos. c/ Provincia de Tucumán” y “Hileret c/ Provincia de Tucumán”, 05/09/1903).

9 Leonardo F. Massimino, “Las nuevas visiones sobre el poder de policía”, Doctrina judicial. Cita en línea: DJ22/02/2012, AR/DOC/6309/2011.

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