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Doctrina

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Código Unívoco
1197
Revista
Derecho Público
Número
36
Título
El derecho a la salud en nuestro estado federal. Su implicancia en la práctica, en particular referente a los programas federales de salud.
Autor
Jazmin Yasy García
Texto

Introducción


El tema que nos proponemos analizar con el presente trabajo surge a raíz de un caso que se presentó en la Fiscalía de Estado de la Provincia de Corrientes.


Llegó a conocimiento de la Fiscalía un amparo iniciado por una madre en representación de su hijo menor contra el Programa Federal de Salud, a fin de obtener la cobertura integral del tratamiento médico y de los gastos para los controles bimestrales en la ciudad de Buenos Aires.


Dicha acción ha sido interpuesta en el Juzgado Federal Nº 2 de la ciudad de Corrientes, caratulándosela como “amparo entre particulares”. He aquí las primeras cuestiones llamativas, por un lado, la interposición de la demanda en el fuero federal y por el otro habérsele dado el trámite de un amparo entre particulares.


Sustanciada la misma, dicho Juzgado Federal se declaró incompetente, ordenando se remisión a la justicia local; una vez recepcionada la causa en el Juzgado Civil y Comercial Nº 12 de dicha ciudad, se ordenó correr traslado al Estado Provincial.


Frente a esta circunstancia surgieron varios interrogantes: ¿Por qué se caratuló como amparo entre particulares? ¿Cuál es el fuero competente en virtud del derecho a la salud reclamado? ¿Por qué se ha dispuesto correr traslado de la demanda al Estado provincial? ¿Quién es el sujeto pasivo de la obligación: el Estado Nacional y/o el Estado provincial?


Ello nos lleva inevitablemente a analizar en primer lugar el derecho a la salud: de donde surge, quién debe garantizarlo, cuáles son las competencias del Estado nacional, provincial y municipal al respecto y ante quien se puede reclamar ante situaciones en que se vea afectado dicho derecho.


Por ello, por un lado intentaremos dilucidar, cómo se ejerce el derecho a la salud en nuestro estado federal, cuáles son los deberes de cada uno de los estamentos de nuestro sistema de gobierno, cómo se organiza el sistema de salud en nuestro país, y luego, se analizará cómo operan en la práctica los programas y/o planes nacionales de salud y en particular el programa incluir salud (ex PROFE).


 


El derecho a la salud en nuestro sistema normativo


Nuestro país ha adoptado una estructura federal, donde coexisten cuatro órdenes de Gobierno: el Estado Federal, las provincias, los municipios y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y como consecuencia de ello el sistema de salud en argentina está signado por esa organización federal del país.


Hoy podemos afirmar con absoluta certeza que la salud es un derecho consagrado constitucionalmente, pues, tanto nuestra Constitución Nacional como las diferentes constituciones provinciales se refieren al derecho a la salud.


Si bien en la Constitución Nacional antes de la reforma de 1994 no se hacía referencia explícitamente a derecho a la salud, se entendía que se encontraba amparado implícitamente dentro de las garantías innominadas del artículo 33, desprendiéndose asimismo del propio preámbulo, del art. 14, 14 bis, 18 y 19, pero no se interpretaba que de ahí se siguieran fuertes deberes exigibles de prestación positiva en cabeza del Estado Nacional o Provincial.


Luego de la mencionada reforma constitucional el derecho a la salud se encuentra constitucionalizado a través de dos mecanismos.


Por un lado, aparece reconocido con expresas referencias a la salud. Así, por ejemplo, en relación al derecho a un medio ambiente sano (art. 41) y en el nuevo art. 42 que dispone la protección de la salud en el contexto particular de la relación de consumo.


Por el otro, a través del art. 75 inc. 22 y la constitucionalización de instrumentos internacionales que explicitan el derecho a la salud, a modo de ejemplo podemos citar: la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto de San José de Costa Rica, la Convención sobre los Derechos del Niño, entre otros.


Por otra parte, como consecuencia de nuestra estructura federal también encontramos la consagración del derecho a la salud en las distintas constituciones provinciales.


Así, en la Constitución de la provincia de Corrientes, en el preámbulo se establece el objeto de promover el bienestar general y preservar el ambiente sano.


Luego de la reforma del año 2007, el artículo 48, dentro del capítulo “de los derechos del consumidor y el usuario” se refiere de la misma manera a la protección de la salud que lo hace el 42 de la Constitución Nacional.


Asimismo, en nuestra constitución provincial se establece la protección integral de las personas con discapacidad, de los ancianos, de los niños, niñas y adolescentes.


También, encontramos el artículo 47 que se refiere a la salud sexual, el artículo 40 que establece que el Estado debe contemplar políticas activas de lucha contra las adicciones perjudiciales para la salud; y, finalmente entre las atribuciones y deberes de los municipios se establece la atención primaria de la salud y centros asistenciales (art. 225 inc. l).


 


Alcances del derecho a la salud


La Organización Mundial de la Salud, ha definido a la salud como un “un estado de completo bienestar físico, mental y social, y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades”, además sostiene que corresponde darle un enfoque integral vinculándola con todos los factores relacionados con el bienestar humano, incluidos el entorno físico y social.


Además, en los distintos instrumentos internacionales constitucionalizados por la reforma de 1994, también subyacen definiciones del derecho a la salud con distintas particularidades que abarcan no solamente la atención de salud oportuna y la prevención de enfermedades, sino también aquellas condiciones socioeconómicas que posibilitan el llevar una vida sana.


En efecto, “a lo largo del tiempo, este concepto ha variado pues, originariamente, se vinculaba a la ausencia de enfermedades, pero luego evolucionó hasta comprender el completo bienestar físico, psíquico y social, que ha significado además la asistencia para el adecuado desarrollo del ser desde antes de su nacimiento y el mejoramiento de su calidad de vida”.


Por otra parte, no hay dudas de que el derecho a la salud es un derecho humano fundamental, “es esencial a la persona humana. No solo por su directa relación con el derecho a la vida, sino también porque de su realización efectiva depende la de otros derechos reconocidos en la CN”. En ese sentido el derecho a la salud ha sido calificado por Sagües como uno de los derechos integrantes del derecho a la condición humana, derecho constitucional fundante y personalísimo, ya que posibilita el ejercicio de todos los demás derechos.


En consecuencia, hoy podemos referirnos al derecho a la salud desde varios aspectos: como derecho subjetivo, individual, personalísimo, cuyo bien jurídico es la salud individual, visto como un derecho Humano de primera generación; como un derecho social -derecho humano de segunda generación- con un bien jurídico social, en el marco de las prestaciones asistenciales, sanitarias y farmacológicas por parte del Estado reflejado en el derecho de toda la población a la salud; como un derecho humano de tercera generación, con un bien jurídico colectivo, en el marco de las políticas nacionales de salud pública de corto y mediano plazo, que impone al Estado la instrumentación de políticas y acciones concretas; y, finalmente, como un derecho humano de cuarta generación, reflejado en el derecho a la salud de las personas futuras, con un bien jurídico colectivo en el marco de las políticas de mediano y largo plazo que impone al Estado políticas y acciones concretas.


 


¿Cuál es el deber del Estado?


Como consecuencia de la evolución del concepto del derecho a la salud, se han incrementado y ampliando los deberes del Estado al respecto. Por ello, se requiere que desde el Estado se emprendan actividades para promover, mantener y restablecer la salud -en su concepción amplia- de la población.


En efecto, la obligación del Estado en relación al derecho de la salud no se refiere pura y exclusivamente al concepto médico, sino a un profundo compromiso social que tiene la búsqueda de la salud como aspiración.


“No solo se debe proteger la ausencia de enfermedades sino que se debe tender al disfrute del `más alto nivel posible de salud física y mental´ (art. 12 del PIDESC). Así el derecho a la salud genera tanto deberes estatales de abstención (de no hacer) como deberes de hacer positivo”.


Como lo mencionáramos precedentemente el Estado Argentino ha suscripto números tratados y pactos internacionales referidos al derecho de la salud, de los cuales se infiere una serie de deberes que ha asumido nuestro país, siendo, en consecuencia, el estado federal el responsable de asegurar internacionalmente que las obligaciones asumidas sean cumplidas por las provincias, las que se encuentran igualmente obligadas a cumplir con las obligaciones internacionales asumidas por el estado federal.


En ese marco, corresponde a los poderes Legislativo y Ejecutivo dictar e instrumentar políticas públicas en materia de salud para toda la población. Es decir, “los poderes Legislativo y Ejecutivo son los que deben asegurar, con el dictado y ejecución de normas generales, el acceso a la salud de toda la población con criterios de igualdad y de progresividad”.


 


Deberes de las Provincias y de la Nación en materia de salud


Sabemos que en virtud del art. 121 de la CN, las provincias conservan todos los poderes no delegados al Gobierno Federal. Es decir, el ámbito de competencia provincial es residual, y para conocer la amplitud de esas facultades residuales debemos conocer cuáles funciones han sido delegadas al gobierno central.


En el capítulo IV de nuestra Carta Magna, donde en términos generales se establecen las atribuciones del Congreso, no se menciona expresamente a la salud, de lo cual podría inferirse que es competencia exclusiva de las provincias.


Sin embargo, como hemos establecido anteriormente, la salud es un derecho protegido por nuestra CN, por lo cual también le corresponde al Estado Nacional velar por su protección. Además, siendo el Estado Nacional el responsable del cumplimiento de las obligaciones internacionales contraídas en esta materia, claramente debe custodiar su cumplimiento.


Asimismo, recordemos que en el inciso 18 del artículo 75 se establece que corresponde al Congreso proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias. En consecuencia, el legislador nacional puede dictar normas sobre aspectos de las actividades interiores de los estados provinciales -tales como las relativas a la salud- con el objeto de fomentar el bienestar general.


Por lo tanto, la regulación en materia de salud, como la ejecución de políticas públicas referidas a la salud es competencia concurrente de las provincias y la Nación.


Para algunos la Nación fija los pisos o presupuestos mínimos y las provincias deben respetar ese mínimo comprometido, pudiendo los gobiernos locales ampliar, superar y mejorar el ejercicio de los derechos ya previstos, pues nada impide que fijen estándares mayores para la protección del derecho a la salud. Así, mientras que la legislación provincial no invada o contraríe la legislación federal, siempre puede facilitar, promover y desarrollar las mejores posibilidades de aplicación local.


Para otros, “dado que en nuestro país la prestación de servicios de salud es materia provincial, el Estado Nacional debe “complementar” la respuesta que cada provincia pueda alcanzar para satisfacer las necesidades sanitarias de sus habitantes. La Nación actuaría como un factor de “igualación” entre las provincias, sin dejar de asegurar el cumplimiento de los compromisos internacionales asumidos”.


Al respecto la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha dicho que es indiscutible “la función rectora que ejerce el Estado Nacional en este campo y la labor que compete al Ministerio de Salud y Acción Social, como autoridad de aplicación, para garantizar la regularidad de los tratamientos sanitarios coordinando sus acciones con las obras sociales y los estados provinciales, sin mengua de la organización federal y descentralizada que corresponda para llevar a cabo tales servicios”.


Una lectura particular del tema lo hace la Dra. Laura Clérico quien distingue los deberes estatales constructivos, referidos al dictado, diseño, ejecución e implementación de normas de carácter general tendientes a cumplir con las obligaciones que surgen de derecho a la salud, de los deberes estatales reparadores, referidos a la obligación de remediar una violación al derecho a la salud grave o urgente.


Sostiene que respecto a los primeros -deberes constructivos-, la Nación tiene la competencia para (y la obligación de) fijar el piso de protección del derecho a la salud, un ejemplo de ello son leyes Nº 23661 (que crea el Sistema Nacional de Seguro de Salud) y Nº 24901 (establece el sistema de prestaciones básicas para personas con discapacidad).


Sin embargo, la responsabilidad ante el incumplimiento de los deberes reparadores depende de la urgencia con la que deba ser cumplido el deber positivo para remediar la violación. Así, el estado nacional debe responder para evitar incurrir en responsabilidad internacional (ya que es el encargado de velar por el cumplimiento de los derechos constitucionales y convencionales que amparan la vida y la salud de las personas), es decir, debe proveer la prestación con la urgencia y oportunidad que el caso exige; pero esta regla tiene una excepción: cuando la provincia obligada pueda responder de forma inmediata, eficaz y siempre y cuando garantice el mínimo fijado por las normas federales.


Sin perjuicio de todo lo expuesto, entendemos que no tiene mucho sentido entrar a discutir si la Nación fija los presupuestos mínimos o si debe complementar las respuestas de las provincias. Lo cierto es que el Estado Nacional es la autoridad rectora en las políticas de salud y el garante de este derecho, por lo que debe coordinar su accionar con los estados provinciales.


Por otra parte, “recordemos que el derecho a la salud no sólo se encuentra contemplado en la Constitución Nacional sino también en las provinciales, por lo que cabe inferir que las acciones destinadas a su protección constituyen una responsabilidad compartida entre el Estado Nacional con las provincias”.


En cuanto a la responsabilidad que les cabe a los distintos niveles de gobierno, la Corte Suprema de Justicia ha dicho que el derecho a la salud no sólo se encuentra contemplado en la Constitución Nacional sino también en las provinciales, por lo que las acciones destinadas a su protección constituyen una responsabilidad compartida con las provincias. Además, las provincias son parte integrante del sistema y resultan indispensables para una eficiente implementación de la normativa vigente.


En conclusión, legislar en materia de salud y ejecutar las políticas públicas referidas a ello, no es una facultad exclusiva de las provincias ni del Gobierno Federal, sino una facultad concurrente de ambos niveles de gobierno, pues tienen indudablemente intereses comunes, por lo que se hace imprescindible el establecimiento de una adecuada coordinación de funciones entre los distintos niveles de gobierno.


Como lo sostiene Ariel Dulitzky, la CSJN a través de la jurisprudencia dictada relativa a este tema, desarrolla el principio de un federalismo cooperativo en materia de tutela de derechos, al menos en derecho a la salud, reconociendo que el Estado Nacional tiene por un lado un rol rector que debe llevarse a cabo en coordinación con las provincias pero al mismo tiempo un rol subsidiario en caso de que las provincias no cumplan con sus obligaciones.


 


El sistema de la salud en la Argentina


La organización del sistema de salud en nuestro país es muy heterogénea. Podemos hablar de una distribución en dos dimensiones: por un lado, en virtud del sistema federal, tenemos un sistema federal y sistemas provinciales y por el otro, en base al tipo de cobertura: tenemos sistema público de salud, de obras sociales y de prepagas, los cuales a su vez se pueden conjugar.


Así, tenemos sistemas públicos provinciales, obras sociales nacionales, obras sociales provinciales, varios sistemas de medicina prepaga, seguros privados de salud y gran cantidad de mutuales, además del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (PAMI), que coexisten simultáneamente, por lo que el sistema de salud de nuestro país es complejo.


Cada sector del sistema de salud se financia de forma diferente: el sector público a través del presupuesto nacional, provincial o municipal; las obras sociales con las contribuciones patronales, los aportes de los trabajadores y con el Fondo solidario de redistribución; y, las prepagas con las cuotas de sus usuarios, fiscalizadas por el Estado nacional.


Sin perjuicio de ello, insistimos, el Estado Nacional es responsable internacionalmente de garantizar el derecho a la salud, por ello por un lado realiza una labor de fiscalización, es decir, “el Estado Nacional tiene la obligación primaria y principal de articular y coordinar los servicios asistenciales que prestan las obras sociales , los establecimientos públicos y los privados en un sistema de cobertura universal, estructura pluralista y participativa y administración descentralizada que responda a la organización federal de nuestro país ; y, por el otro, tiene la obligación de dictar medidas de acción positiva a fin de garantizar el derecho a la salud para todos los habitantes de la Nación.


En ese marco el Congreso Nacional ha dictado la ley 23661 que creó el Sistema Nacional del Seguro de la Salud a fin de procurar el pleno goce del derecho a la salud para todos los habitantes del país sin discriminación social, económica, cultural o geográfica (art. 1).


En consecuencia, el Ministerio de Salud de la Nación, como autoridad de aplicación de dicha ley, tiene un papel de conducción general del sistema nacional de salud y debe garantizar los tratamientos sanitarios a todos los habitantes del país, coordinando sus acciones con los servicios de salud de las obras sociales, de los establecimientos públicos y de los prestadores privados en un sistema de cobertura universal, estructura pluralista y participativa y administración descentralizada que responda a la organización federal de nuestro país. Se orientarán también a asegurar adecuado control y fiscalización por parte de la comunidad y afianzar los lazos y mecanismos de solidaridad nacional que dan fundamento al desarrollo de un seguro de salud (art. 3 ley 23661).


Esta coordinación debe ser establecida por el Estado Nacional, que tiene un rol rector en cuanto a la salud, que no se ve invalidado por la forma federal de nuestro país.


 


Planes y programas nacionales de protección a la salud


En cuanto a la forma de coordinar las acciones entre el Estado Federal y las provincias, el Congreso de la Nación ha dictado leyes dirigidas a la protección de grupos vulnerables o afectados por  enfermedades graves o permanentes, fijando un piso mínimo al respecto.


La legislación nacional de salud es una de las formas de realización de las obligaciones contraídas por el Estado con la firma de los instrumentos internacionales; es la condición para superar las fuertes desigualdades regionales en salud; es la que debe establecer las disposiciones que garanticen un igual ejercicio del derecho a la salud para todas las personas, independientemente del lugar donde vivan.


A modo de ejemplo podemos citar Ley 23.798 de Prevención y Lucha contra el Síndrome de Inmunodeficiencia Adquirida (SIDA), con la cual se buscó establecer un sistema eficiente que garantice la protección y recuperación de los enfermos de SIDA, definiendo los roles del gobierno provincial y nacional.


La ley 23798 es una ley federal que fija una política a aplicar de manera concurrente por ambos niveles de gobierno.


En virtud de dicha ley, si bien los responsables directos y primarios en la adopción de las medidas necesarias son los gobiernos locales, el Estado Nacional cumple una tarea de coordinación en la implementación del Programa Nacional de Lucha contra dicha enfermedad.


Otros ejemplos son la ley 24901 de discapacidad, la ley 26281 de prevención y control de todas las formas de transmisión de la enfermedad de Chagas, ley 26657 de protección de la salud mental, entre otras.


Entonces el gobierno federal por una parte está facultado para crear el régimen que allí se propone e incidir en el ámbito de las provincias -sobre la base de las fuentes constitucionales ya citadas- y, a su vez, tiene la responsabilidad última del cumplimiento de la Ley.


Por otra parte, el Estado Nacional ha implementado distintos planes o programas nacionales a los cuales se han adherido las provincias a través de la celebración de convenios, es decir a través de la adhesión provincial a un régimen creado unilateralmente por el gobierno federal.


Ejemplos de ellos son el plan SUMAR (ampliación del Plan Nacer), donde lo particular es el financiamiento del plan que lo hace la Nación transfiriendo recursos a las provincias en base a resultados; otro caso es el programa REMEDIAR (hoy programa Medicamentos), que se trata de la distribución centralizada de medicamentos con fuertes mecanismos de auditoría, monitoreo y evaluación por parte de la Nación, a fin de garantizar el derecho al acceso de los medicamentos esenciales a través de su distribución directa a los centros de salud para que sean prescriptos y entregados a toda persona que los necesite.


En estos casos el Estado Nacional establece los programas generando condiciones de equidad para el ejercicio del derecho a la salud en todo el territorio nacional a través de los gobiernos de las 24 jurisdicciones.


 


Programa Federal de Salud -PROFE- (hoy Incluir Salud)


Un caso particular es el programa incluir salud (ex PROFE), que es un Sistema de Aseguramiento Público del acceso a los servicios de salud, de los beneficiarios de pensiones no contributivas, a través de las respectivas jurisdicciones donde éstos residen.


Son beneficiarios de este programa de salud las madres de siete o más hijos, personas con discapacidad y adultos mayores de 70 años titulares de Pensiones No Contributivas (PNC), entre otros grupos, generando condiciones de equidad para el ejercicio del derecho a la salud.


La Nación asiste a las provincias con los costos para garantizar el acceso a los medicamentos del Plan Médico Obligatorio y a los de altos costos, para facilitar la incorporación de dispositivos de rehabilitación e inclusión, y para el desarrollo de actividades de promoción y prevención en el ámbito comunitario. La cobertura abarca los tres niveles de atención: primaria, internación y atención especializada.


Conforme lo dispone el art. 2 de la Resolución del Ministerio de Salud de la Nación Nº 18662/11, el programa Incluir Salud asegurará, en un marco de equidad y basado en el esquema de descentralización de gestión, la asistencia médica a los beneficiarios de pensiones no contributivas, a través de los gobiernos de las jurisdicciones donde éstos residen. A tal efecto, el MINISTERIO DE SALUD transferirá a las jurisdicciones provinciales y al Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, recursos financieros para la atención médica de los afiliados al citado Programa.


En efecto, en virtud de este programa la Nación transfiere fondos a las provincias para garantizar que todas las personas titulares de dichas pensiones, independientemente de dónde vivan, puedan acceder a una atención de calidad.


Es decir, la Nación financia la cobertura médico asistencial a los titulares de pensiones asistenciales, a beneficiarios de pensiones por leyes especiales (por ejemplo, ex combatientes de Malvinas) y a beneficiarios de pensiones graciables (personas designadas por legisladores del Congreso Nacional).


A fin de ejecutar el programa, el Ministerio de Salud de la Nación suscribe con los Gobiernos Provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, responsables primarios de la salud de los beneficiarios de pensiones no contributivas en sus respectivas jurisdicciones, convenios destinados a la implementación del PROGRAMA FEDERAL DE SALUD en sus territorios.


Las provincias adhieren a este programa por convenio suscripto entre un representante del Ministerio de la salud de la Nación y un representante del Gobierno provincial, con el fin de brindar atención médica integral a los beneficiarios de Pensiones No contributivas, que no posean otra cobertura social, residentes en el ámbito territorial de la provincia.


A su vez, la provincia se compromete a prestar servicios médicos asistenciales y la Nación reembolsa a las provincias los costos en que incurre en la prestación de dichos servicios de salud.


La Nación transfiere a cada provincia una cápita por beneficiario para cubrir medicamentos y las prestaciones del Plan Médico obligatorio, debiendo las provincias a tal fin presentar mensualmente las correspondientes facturas e informes. Además, respecto a las prestaciones no incluidas, la Nación reembolsa el costo de las mismas contra entrega de la factura correspondiente y, finalmente la Nación transfiere un plus de 25% por cada beneficiario como “premio” si acredita el cumplimiento de los indicadores del desempeño.


En efecto, el financiamiento del programa es nacional y es el gobierno nacional quien controla a cada provincia respecto del cumplimiento y ejecución el programa.


Entonces, sin perjuicio de que la salud es una materia no delegada por las provincias a la Nación y del nuestro sistema federal de gobierno, las provincias deben rendir cuentas al Gobierno central respecto de la implementación y ejecución de este programa de salud.


En cada provincia adherida se encuentra la Unidad de Gestión Provincial, quien es la responsable del control y gestión de la atención médico integral a través del sector público y excepcionalmente a través del sector privado bajo su responsabilidad. A su vez es esta UGP la que se encarga de acreditar ante el Ministerio de Salud de la Nación el cumplimiento del programa.


En efecto, no es una obra social, sino un sistema de asistencia financiera del Estado Nacional a las provincias, quienes son las responsables exclusivas de gestionar las prestaciones médico-sanitarias de los afiliados que residen en cada jurisdicción, pero el Estado Nacional reviste el rol de rectoría y garante en subsidio de las prestaciones de salud de jurisdicción provincia, debiendo velar por el cumplimiento de las obligaciones comprometidas por las provincias.


Ello surge de las consideraciones del Decreto Nº 1606/2002, que dispone: “...Que compete al Ministerio de Salud entender en la planificación global del sector salud y en la coordinación con las autoridades sanitarias de las jurisdicciones provinciales y el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con el fin de implementar un Sistema Federal de Salud consensuado, que cuente con suficiente viabilidad social. Que, en virtud de las competencias del Ministerio de Salud, resulta conveniente centralizar la función de cobertura médica de los beneficiarios de pensiones no contributivas en el mencionado organismo. Que, entre las funciones encomendadas a la Subsecretaría de Políticas, Regulación y Fiscalización, dependiente de la Secretaría de Políticas, Regulación y Relaciones Sanitarias del Ministerio de Salud, se enuncian las de asistir en la planificación sanitaria y global, la de realizar el control de gestión de planes, programas y proyectos, evaluado los resultados e impacto social de los mismos, por lo que corresponde asignarle en particular la función aludida...”


Nuestro máximo tribunal destaca la obligación impostergable de la autoridad pública de garantizar el derecho a la salud con acciones positivas, sin perjuicio de las obligaciones que deben asumir en su cumplimiento las jurisdicciones locales, las obras sociales o las entidades de medicina prepaga.


Asimismo, ha dicho que “…corresponde al Estado Nacional velar por el fiel cumplimiento de los tratamientos requeridos, habida cuenta de la función rectora que le atribuye la legislación nacional y de las facultades que debe ejercer para coordinar e integrar sus acciones con las autoridades provinciales y diferentes organismos que conforman el sistema sanitario del país en miras a lograr la plena realización del derecho a la salud”.


Finalmente, solo resta decir que, en la implementación de los programas nacionales, “cumpliendo con los requisitos que el federalismo en salud impone a la implementación de los programas nacionales- cada uno de los dispositivos bajo análisis confirió al Estado provincial un lugar y márgenes de autonomía diferentes con relación al modo de asignar los recursos”.


Entonces, el Estado Nacional tiene un papel fundante, y luego de monitoreo, auditoria y evaluación del cumplimiento de ellos, aunque la gestión corresponda a las provincias dejando abiertos distintos márgenes de autonomía.


Dada la estructura federal de nuestro país debe llegarse a un federalismo cooperativo que reconozca la necesidad y facilite la existencia de acciones coordinadas. “Las obligaciones internacionales y la jurisprudencia de la CSJN demuestran la necesidad imperativa de desarrollar un mecanismo efectivo para asegurar que tanto el Gobierno Federal como los gobiernos provinciales se encuentren en condiciones de garantizar la vigencia de los derechos reconocidos internacionalmente”.


A tal fin se ha creado el Consejo Federal de Salud (COFESA), donde se formulan las políticas sanitarias en forma consensuada entre las provincias y la Nación, ya que está conformado por todos los ministros de salud del país y el Ministro de Salud de la Nación, con el fin de propender integralmente al coordinado desarrollo sectorial en materia de salud en toda la República.


 


Conclusión


Sin dudas el derecho a la salud es un derecho humano cuya protección es fundamental. Con el tiempo ha ido evolucionando el concepto del derecho a la salud y con ello se han incrementado los deberes del Estado a fin de propender a su protección.


Asimismo, con la constitucionalización de los tratados internacionales, nuestro país ha asumido numerosas obligaciones respecto al derecho de la salud, siendo el Estado Nacional responsable por su incumplimiento.


Sin embargo, no debemos olvidar que la salud es una materia que no ha sido delegada por las provincias a la Nación, por ello tanto la regulación en materia de salud, como la ejecución de políticas públicas referidas a ella es competencia concurrente de las provincias y la Nación.


Por otra parte, tampoco debemos olvidar que el sistema de salud de nuestro país es complejo, donde coexisten simultáneamente sistemas públicos provinciales de salud, las obras sociales (Nacionales o provinciales) y el sistema privado, cada uno con diferente fuente de financiamiento.


Sin perjuicio de ello, el Estado nacional debe asegurar a todos los habitantes del país la protección del derecho a la salud, siendo, en efecto, la autoridad rectora en las políticas de salud y el garante de este derecho, por lo que debe coordinar su accionar con los estados provinciales.


La legislación nacional de salud es una de las formas de realización de las obligaciones internacionalmente contraídas por el Estado, es la forma de garantizar igual ejercicio del derecho a la salud para todas las personas, independientemente del lugar donde vivan.


Así, por un lado, el Congreso de la Nación ha dictado numerosas leyes que han servido de “piso” para provincias respecto a la regulación en materia de salud y por el otro, el Estado Nacional ha establecido diferentes planes o programas nacionales a los cuales se han adherido las provincias.


Un caso particular es el Programa Federal de Salud -PROFE- (hoy Incluir Salud), cuyo destinatario son aquellos beneficiarios de pensiones no contributivas que no posean otra cobertura social.


Este programa constituye un sistema de asistencia financiera del Estado Nacional a las provincias, responsables primarios de la salud de los beneficiarios en sus respectivas jurisdicciones.


Las provincias adhieren a este programa por convenio, comprometiéndose a prestar servicios médicos asistenciales y la Nación reembolsa a las provincias los costos en que incurre en la prestación de dichos servicios de salud.


En efecto, el Estado Nacional tiene un papel fundante, y luego de monitoreo, auditoria y evaluación del cumplimiento del programa Incluir Salud, aunque la gestión corresponda a las provincias dejando abierto cierto margen de autonomía, y a su vez es garante en subsidio de las prestaciones de salud, debiendo velar por el cumplimiento de las obligaciones comprometidas por las provincias.


Finalmente, solo resta decir que debe existir una coordinación los distintos niveles de gobierno -Nación y Provincias-, pues ambos son responsables de garantizar el derecho a la salud, sin embargo, es el Estado nacional el responsable último de asegurarlo, es quien tiene el deber de fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones asumidas internacionalmente respecto a este derecho.


 


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